Αναδρομική κατάργηση επιδότησης κόστους μισθοδοσίας

Η επιδότηση κόστους μισθοδοσίας προβλέφθηκε με το άρθρο 21 του ν. 1767/1988 (όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 32 του ν. 1836/1989) το οποίο όριζε τα εξής:

1. Στις βιομηχανικές, βιοτεχνικές και  μεταλλευτικές  επιχειρήσεις που βρίσκονται  εγκατεστημένες  στην  περιοχή  Δ` του αναπτυξιακού νόμου 1262/1982, δηλαδή στους νομούς Ξάνθης, Ροδόπης, `Εβρου, Λέσβου,  Χίου, Σάμου  και  Δωδεκανήσου  και  σ` ορισμένους νομούς της περιοχής Γ` του ίδιου νόμου, δηλαδή στους  νομούς  Θεσπρωτίας,  Ιωαννίνων,  Καστοριάς, Φλώρινας,  Πέλλης,  Κιλκίς,  Σερρών,  Δράμας,  Καβάλας, καθώς και στις περιοχές επαρχίες Καλαμάτας και Μεσσήνης του νομού Μεσσηνίας,  δίδεται οικονομική ενίσχυση από τον Ο.Α.Ε.Δ.
2. Για  το  σκοπό  αυτόν ο Ο.Α.Ε.Δ.  επιχορηγείται από τον κρατικό προϋπολογισμό, στον οποίο και εγγράφονται οι σχετικές πιστώσεις.3.    Με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Εργασίας, μετά από γνώμη του Δ.Σ.  του  Ο.Α.Ε.Δ.,  ρυθμίζονται  το ύψος  της  ενίσχυσης, τα κριτήρια εκτίμησης του ύψους της ενίσχυσης, ο τρόπος παροχής της, το όργανο του Ο.Α.Ε.Δ.   που  αποφασίζει  για  την καταβολή  της  παροχής,  τα απαιτούμενα δικαιολογητικά, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεα για την υλοποίηση των διατάξεων αυτών”.

Η επιδότηση αυτή παρεχόταν σταθερά από τον Ο.Α.Ε.Δ. στις επιχειρήσεις από τα τέλη της δεκαετίας του 1980 ως το 2010 με στόχο την κάλυψη ενός μέρους του κόστους μισθοδοσίας τους. Ειδικότερα, η επιδότηση χορηγούνταν ανεξάρτητα από τον αριθμό των μισθωτών που απασχολούσε η κάθε επιχείρηση με την μορφή ποσοστού επί του συνολικού κόστους μισθοδοσίας τους. Τα ποσοστά αυτά μεταβάλλονταν συχνά με την έκδοση νέων ή τροποποιητικών κοινών υπουργικών αποφάσεων, ανάλογα με τις εκάστοτε δημοσιονομικές συνθήκες και την περιοχή όπου είχε την έδρα της η κάθε επιχείρηση.

Το 2010, όμως, το Κράτος και ο Ο.Α.Ε.Δ. σταμάτησαν να καταβάλλουν αυτήν την οικονομική ενίσχυση χωρίς να έχει προηγηθεί καμία θεσμική παρέμβαση που να το επιτρέπει. Τον Μάρτιο του 2016 εκδόθηκε η υπ’ αριθμόν 13311/273/21.3.2016 κοινή απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού και των Αναπληρωτών Υπουργών Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και Οικονομικών με τίτλο «Κατάργηση των κοινών υπουργικών αποφάσεων που έχουν εκδοθεί κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 21 του ν. 1767/1988 (Α’ 63), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 32 του ν. 1836/1989 (Α’ 79)» (Β’ 997), η οποία στο προοίμιό της επικαλείται, μεταξύ άλλων, «την ανάγκη εξορθολογισμού των προγραμμάτων απασχόλησης, της δημοσιονομικής προσαρμογής και της εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών καθώς και την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος».

Τόσο πριν όσο και μετά την έκδοση της παραπάνω κοινής υπουργικής απόφασης (κ.υ.α.), πολλές επιχειρήσεις προσέφυγαν στην δικαιοσύνη και τελικά δικαιώθηκαν από το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο στις 25 Φεβρουαρίου του 2020 ακύρωσε την ανωτέρω κοινή υπουργική απόφαση με την αιτιολογία ότι έχει εκδοθεί από όργανα της Διοίκησης καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Πιο αναλυτικά, η παρ. 3 του άρθρου 32 ν. 1836/1989 έδινε στην Διοίκηση απλώς την δυνατότητα να ρυθμίζει το ύψος  της  ενίσχυσης, τα κριτήρια εκτίμησης του ύψους της ενίσχυσης και τον τρόπο παροχής της, ενώ σε καμία περίπτωση δεν επέτρεπε την πλήρη κατάργησή της (Οράτε σε ΣτΕ 305/2020, σκ. 8).Το γεγονός ότι η σχετικά πρόσφατη απόφαση του ΣτΕ με αριθμό 305/2020 ακύρωσε την κοινή υπουργική απόφαση του 2016 που καταργούσε την οικονομική ενίσχυση, σημαίνει ότι την εξαφάνισε εξ’ υπαρχής, με αποτέλεσμα να θεωρείται ως ουδέποτε εκδοθείσα. Μάλιστα η εξαφάνιση αυτή ενεργεί έναντι όλων (erga omnes) και δεσμεύει τα δικαστήρια για το κριθέν ζήτημα (Οράτε σε ΣτΕ (Ολ.) 217/2016, σκ. 13). Επομένως, με τον τρόπο αυτό, επιβεβαίωσε πως οι βιομηχανικές, βιοτεχνικές και μεταλλευτικές επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε παραμεθόριες περιοχές ποτέ δεν έπαψαν να δικαιούνται την εν λόγω επιδότηση για το κόστος μισθοδοσίας τους μέχρι και τον Φεβρουάριο του 2020, οπότε και εκδόθηκε αυτή η απόφαση.               Επομένως, από τις 25 Φεβρουαρίου του 2020 αναβίωσε το δικαίωμα των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε παραμεθόριες περιοχές να αξιώσουν από τον Ο.Α.Ε.Δ την επιδότηση για όλα τα προηγούμενα έτη που δεν τους είχε καταβληθεί, αφού, όπως τονίστηκε και παραπάνω, η κ.υ.α. που την καταργούσε εξαφανίστηκε, κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να θεωρείται σαν να μην είχε εκδοθεί ποτέ.   Ωστόσο, 5 μήνες μετά την δημοσίευση της παραπάνω απόφασης του ΣτΕ, εκδόθηκε ο νόμος 4706/2020, προβλέποντας: 1. την χορήγηση της επιδότησης στις επιχειρήσεις για το διάστημα 2010-2015 (αφού συμψηφιστούν τα εν λόγω ποσά με τυχόν οφειλές των δικαιούμενων επιχειρήσεων προς το Δημόσιο) και 2. την αναδρομική κατάργηση της επιδότησης από 1-1-2016.   Ειδικότερα, με την παρ.1 του άρθρου 87 του ν. 4706/2020 που όρισε ότι «Το άρθρο 21 του ν. 1767/1988 (Α’ 63), καθώς και οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εξουσιοδότηση του καταργούνται από 1.1.2016.», ο νομοθέτης επαναλαμβάνει ουσιαστικά  την ρύθμιση της κοινής υπουργικής απόφασης που ακυρώθηκε από το ΣτΕ ματαιώνοντας, με τον τρόπο αυτό, τις αναβιώσασες και δικαστικά επιδιώξιμες περιουσιακές απαιτήσεις των ευάλωτων επιχειρήσεων των παραμεθόριων περιοχών. Έτσι, όμως, φτάνει στο σημείο να  ισχυροποιεί αναδρομικά το περιεχόμενο μιας διοικητικής πράξης που εκδόθηκε παράνομα και αντισυνταγματικά καθ’ υπέρβαση των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης που είχε δοθεί στα όργανα της Διοίκησης.

Σε ένα κράτος δικαίου η κάθε εξουσία έχει διακριτές αρμοδιότητες και η εμπιστοσύνη των πολιτών προς το κράτος οικοδομείται στο γεγονός ότι αυτές είναι εκ των προτέρων γνωστές και ασκούνται μέσα σε συγκεκριμένα όρια που έχει επιβάλλει το Σύνταγμα ως προστατευτική εγγύηση για τους ίδιους τους πολίτες (Μάνεσης Α.,1980, Συνταγματικό Δίκαιο, Ι., ΣΑΚΚΟΥΛΑΣ). Όπως θα αναλυθεί παρακάτω, ούτε η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση μπορεί να θεσπίζει κανόνες δικαίου έξω από τα όρια της νομοθετικής εξουσιοδότησης που της έχει χορηγηθεί, αλλά ούτε και ο νομοθέτης επιτρέπεται να ισχυροποιεί αναδρομικά κανόνες δικαίου που έχουν τεθεί με αυτόν τον τρόπο από την Διοίκηση (Πρεβεδούρου Ευγ., 2022, «Οι κανονιστικές Πράξεις της Διοίκησης», 27-03-2022, <www.prevedourou.gr>). Μία τέτοια προσπάθεια, άλλωστε, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, την αρχή της νομιμότητας και την αρχή του κράτους δικαίου.

Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΣτΕ, απαγορεύεται η αναδρομική κύρωση με τυπικό νόμο υπουργικών αποφάσεων που έχουν εκδοθεί χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, χωρίς πάντως να αποκλείεται η ισχύς των διατάξεων αυτών για το μέλλον. Είναι χαρακτηριστικό το παρακάτω απόσπασμα από την σκέψη 4 της ΣτΕ (Oλ.) 3596/1991:

«Επειδή, αι διατάξεις των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 του Συντάγματος προβλέπουν, αντιστοίχως, την δυνατότητα εκδόσεως κανονιστικών διοικητικών πράξεων θεσπιζουσών πρωτεύοντας κανόνας δικαίου βάσει ειδικής εξουσιοδοτήσεως παρεχομένης υπό διατάξεως νόμου και τη δυνατότητα εκδόσεως πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρον της Δημοκρατίας μετά πρότασιν του Υπουργικού Συμβουλίου, εις εκτάκτους περιπτώσεις εξαιρετικώς επειγούσης και απροβλέπτου ανάγκης. Από τας διατάξεις αυτάς, συνδυαζομένας προς τας διατάξεις του άρθρου 26 του Συντάγματος, το οποίον θεσπίζει την αρχήν της διακρίσεως των εξουσιών και του άρθρου 95 παρ. 1, το οποίον κατοχυρώνει την αρχήν της νομιμότητος της διοικητικής δράσεως, καθώς και προς τας διατάξεις των άρθρων 73 και επομένων του Συντάγματος, αι οποίαι καθορίζουν την νομοθετικήν λειτουργίαν της Βουλής, συνάγεται ότι η Βουλή, ως παράγων της νομοθετικής λειτουργίας, ψηφίζει νομοσχέδια ή προτάσεις νόμων κατά την διαδικασίαν των άρθρων 73 και επ. του Συντάγματος, δύναται δε να παρέχεται δι` αυτών εκ των προτέρων ειδική εξουσιοδότησις εις τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας προς θέσιν πρωτευόντων κανόνων δικαίου κατά τους όρους του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Ετέρωθεν υπό του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος ρυθμίζεται η περίπτωσις της θέσεως τοιούτων κανόνων δικαίου εις εκτάκτους περιπτώσεις εξαιρετικώς επειγούσης και απροβλέπτου ανάγκης. Εκ τούτων παρέπεται ότι υπό του Συντάγματος ερυθμίσθησαν ειδικώς και εξαντλητικώς αι περιπτώσεις θέσεως πρωτευόντων κανόνων δικαίου υπό των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας η τοιαύτη δε ρύθμισις είναι επικακτική με συνέπειαν ότι κανών δικαίου, τιθέμενος υπό οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας, κατά παράβασιν των ανωτέρω διατάξεων, είναι, ένεκα τούτου, ανίσχυρος και δεν δύναται, υπό την μορφήν του αυτήν, να ισχυροποιηθεί ούτε δι` αναδρομικής κυρώσεώς του δια νόμου. Διότι η νομοθετική εξουσία και ειδικότερον η Βουλή, έχει μεν την δυνατότητα να θέτει αναδρομικώς κανόνας δικαίου επί αντικειμένων δια τα οποία δεν αποκλείεται εκ του Συντάγματος η αναδρομική ρύθμισις, η εξουσία της, όμως, αυτή δεν είναι δυνατόν να εξιχθεί μέχρις αναδρομικής εκ των υστέρων νομιμοποιήσεως κανόνων δικαίου, τεθειμένων κατά προφανή παράβασιν των ανωτέρω διατάξεων του Συντάγματος, επειδή η τοιαύτη ενέργεια της Βουλής άγει ευθέως εις καταστρατήγησιν των απαγορευτικών τούτων διατάξεων του Συντάγματος. Συνεπώς νόμος, ο οποίος κυρώνει αναδρομικώς υπουργικήν απόφασιν εκδοθείσαν άνευ νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή καθ` υπέρβασιν αυτής, είναι ανίσχυρος κατά το μέρος, κατά το οποίον αναδρομικώς ισχυροποιεί τον ούτω κατά παράβασιν του Συντάγματος τεθέντα ως άνω κανόνα δικαίου, μη θιγομένης πάντως της ισχύος του δια το μέλλον, η δε υπουργική αυτή απόφασις δεν αποκτά, δια της κατά τα ανωτέρω αντισυνταγματικής κυρώσεώς της, ισχύν τυπικού νόμου και εξακολουθεί να υπόκειται, ως πάσα διοικητική πράξις, εις τον ακυρωτικόν έλεγχον του Συμβουλίου της Επικρατείας».

Τον Φεβρουάριο του 2020 το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε με την απόφαση 305/2020 ότι η υπ’ αριθ. 13311/273/21.3.2016 κ.υ.α. είναι άκυρη ως εκδοθείσα καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης που είχε δοθεί στην Διοίκηση. Αυτό σημαίνει ότι εξαφανίστηκε εξ υπαρχής η απόφαση που καταργούσε την επιδότηση κόστους μισθοδοσίας, σαν να μην είχε εκδοθεί ποτέ, και αναβίωσε αναδρομικά το προ της ακυρωθείσας κ.υ.α. νομοθετικό καθεστώς που προέβλεπε την χορήγηση της οικονομικής ενίσχυσης.

Επομένως, για όλο το διάστημα από 1-1-2016 μέχρι 25-2-2020 -οπότε και εκδόθηκε η παραπάνω απόφαση του ΣτΕ-, οι επιχειρήσεις των παραμεθόριων περιοχών δικαιούνταν κανονικά την επιδότηση κόστους μισθοδοσίας.  Ωστόσο, ο τυπικός νομοθέτης -5 μήνες αργότερα- επανέφερε σε ισχύ την καταργητική ρύθμιση που προέβλεπε η με αριθμό 13311/273/21.3.2016 ακυρωθείσα κ.υ.α. θεσπίζοντας με την μορφή νόμου την ίδια ρύθμιση που εκκινεί από το ίδιο χρονικό σημείο και δικαιολογείται με βάση τους ίδιους λόγους. Με τον τρόπο αυτό, ο νομοθέτης ανέτρεψε το ήδη γεννημένο –με την απόφαση ΣτΕ 305/2020- περιουσιακό δικαίωμα των επιχειρήσεων των παραμεθόριων περιοχών χωρίς να λάβει μέτρα για την αντιστάθμιση της περιουσιακής ζημίας που τους προκάλεσε.

Κατανοώντας το σκεπτικό της με αριθμό 3596/1991 απόφασης της ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που αποτελεί πάγια νομολογία του έκτοτε, καθίσταται φανερό ότι η αναδρομική κατάργηση των επιδομάτων κόστους μισθοδοσίας από 1-1-2016 με το άρθρο 87 παρ.1 του ν. 4706/2020 καταστατηγεί  τις θεμελιώδεις αρχές του Συντάγματος που εκτέθηκαν σε αυτήν (όπως η αρχή της διάκρισης των εξουσιών και η αρχή της νομιμότητας), αλλά και την αρχή του Κράτους Δικαίου, του οποίου βασικά συστατικά αποτελούν οι δύο προαναφερθείσες αρχές (Χρυσανθάκης Χ., 2020, Εισηγήσεις Συνταγματικού Δικαίου, ΙΙ, ΝΟΜΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ).

Παράλληλα, αντίκειται και στο ίδιο το πνεύμα της απόφασης με αριθμό 305/2020 του Συμβουλίου της Επικρατείας, αφού κατ’ ουσίαν επαναλαμβάνοντας την ρύθμιση της ήδη ακυρωθείσας κ.υ.α. και προσδίδοντας αναδρομική ισχύ σε αυτή, ο νομοθέτης φτάνει στο σημείο να νομιμοποιεί αναδρομικά έναν κανόνα δικαίου που τέθηκε κατά πρόδηλη παραβίαση του Συντάγματος και για τον λόγο αυτό ακυρώθηκε.

Για να αναδειχθεί ακόμα περισσότερο η ουσιαστική ταύτιση της ακυρωθείσας κ.υ.α. με την παρ.1 του ά. 87 του ν. 4706/2020, αξίζει να σημειωθεί ότι ως προς τον δικαιολογητικό λόγο της αναδρομικής κατάργησης της επιδότησης, η παρ.1 του ά. 87 του ν. 4706/2020 παραπέμπει στο προοίμιο της ακυρωθείσας κ.υ.α. Συνεπώς, δεν πρόκειται για απλή και τυχαία ταύτιση του περιεχομένου των δύο πράξεων, αλλά για ευθεία προσπάθεια του νομοθέτη να νομιμοποιήσει αναδρομικά τον κανόνα δικαίου που έθεσε η Διοίκηση κατά πρόδηλη παραβίαση του Συντάγματος και ο οποίος ακυρώθηκε με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Έτσι, λοιπόν, ερμηνεύοντας ορθά τις ανωτέρω διατάξεις του Συντάγματος και κατανοώντας το σκεπτικό της πάγιας νομολογίας του ΣτΕ γύρω από αυτές, καθίσταται φανερό ότι η κατάργηση των επιδομάτων κόστους μισθοδοσίας που εισήχθη από τον νομοθέτη με το άρθρο 87 του ν. 4706/2020, μπορεί να ισχύσει μόνο για το μέλλον, δηλαδή από 17-07-2020 (ημέρα δημοσίευσης του νόμου) και όχι αναδρομικά.

Ιανουάριος 2024

Απόστολος Γ. Καρασακαλίδης, Ασκούμενος Δικηγόρος